中日“二十一条”交涉由袁世凯决策进行，袁自应为此负首要责任。“就袁氏本人论，对于此幕交涉的决策与指导，固不能煞杀其正确之处，但为私欲所蔽，终入日人彀中。因袁氏帝制阴谋，早为外人窥破，日本抵隙蹈瑕，又无所不用其极，遂使此次交涉与帝制运动，始终存有错综而微妙的关系。其次袁氏最惧民党，视为腹心巨患，已与日本交涉经年，不惜牺牲利权，必去之而后已。日本虽明知民党断不为所用，仍虚张声势，以恫吓袁氏。双方各施权诈，从事周旋。”“而最后一败涂地的仍为袁氏。”以袁世凯之老谋深算，当然不会不知道他在签订该约中之责任及外界之物议，故在1915年5月8日决策接受该约的高层会议上，袁“悲愤陈词，衣沾涕泪”谓：“我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。”然“为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等耻辱！”故“大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业，举凡军事政治外交财政，力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的”。据称，袁还以“密谕”发交各级文武官吏，将自己粉饰为“以保全国家为责任，对外则力持定见，始终不移，对内则抚辑人民，勿令自扰”。他自称日本“以最后通牒迫我承认，然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案。其他较大之损失，亦因再三讨论得以减免，而统计已经损失权利颇多，疾首痛心，愤惭交集。”告诫各级官吏“痛定思痛……日以亡国灭种四字悬诸心目，激发天良，摒除私见，各尽职守，协力程功。同官为僚，交相勖勉，苟利于国，死生以之。”不过有学者认为，此或为伪造文件，因为袁世凯在交涉过程中，“一面发布激昂文电，一面又予否认，明处禁止，暗里主使，举措张皇，遂陷于日本的逼迫与民间反对的夹缝中，若干伪造的文献，即由此而来。”观袁世凯在交涉前后之表现，此说不为无因，而其在交涉过后重行帝制之举动，更有违当时的民意民气。“袁氏既然选择了对日妥协，已是‘失之乎势’,再欲‘求之乎国’,安能不‘危’!于是有进步党、国民党等的‘再造共和’的努力。”