中日“二十一条”交涉由袁世凯决策进行,袁自应为此负首要责任。“就袁氏本人论,对于此幕交涉的决策与指导,固不能煞杀其正确之处,但为私欲所蔽,终入日人彀中。因袁氏帝制阴谋,早为外人窥破,日本抵隙蹈瑕,又无所不用其极,遂使此次交涉与帝制运动,始终存有错综而微妙的关系。其次袁氏最惧民党,视为腹心巨患,已与日本交涉经年,不惜牺牲利权,必去之而后已。日本虽明知民党断不为所用,仍虚张声势,以恫吓袁氏。双方各施权诈,从事周旋。”“而最后一败涂地的仍为袁氏。”以袁世凯之老谋深算,当然不会不知道他在签订该约中之责任及外界之物议,故在1915年5月8日决策接受该约的高层会议上,袁“悲愤陈词,衣沾涕泪”谓:“我国虽弱,苟侵及我主权,束缚我内政,如第五号所列者,我必誓死力拒。”然“为权衡利害,而至不得已接受日本通牒之要求,是何等痛心!何等耻辱!”故“大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱,本卧薪尝胆之精神,做奋发有为之事业,举凡军事政治外交财政,力求刷新,预定计划,定年限,下决心,群策群力,期达目的”。据称,袁还以“密谕”发交各级文武官吏,将自己粉饰为“以保全国家为责任,对外则力持定见,始终不移,对内则抚辑人民,勿令自扰”。他自称日本“以最后通牒迫我承认,然卒将最烈四端,或全行消灭,或脱离此案。其他较大之损失,亦因再三讨论得以减免,而统计已经损失权利颇多,疾首痛心,愤惭交集。”告诫各级官吏“痛定思痛……日以亡国灭种四字悬诸心目,激发天良,摒除私见,各尽职守,协力程功。同官为僚,交相勖勉,苟利于国,死生以之。”不过有学者认为,此或为伪造文件,因为袁世凯在交涉过程中,“一面发布激昂文电,一面又予否认,明处禁止,暗里主使,举措张皇,遂陷于日本的逼迫与民间反对的夹缝中,若干伪造的文献,即由此而来。”观袁世凯在交涉前后之表现,此说不为无因,而其在交涉过后重行帝制之举动,更有违当时的民意民气。“袁氏既然选择了对日妥协,已是‘失之乎势’,再欲‘求之乎国’,安能不‘危’!于是有进步党、国民党等的‘再造共和’的努力。”
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